自2021年下半年以来，多家知名房地产企业“暴雷”，拉响了房地产企业资金链断裂的警报，房企面临着前所未有的资金压力，债务危机层出不穷。随之而来的则是楼盘烂尾、供应商款项欠付、商票被拒付、项目无法按期交付等社会问题。
当开发商陷入诉讼纠纷时，预售资金监管账户则极大可能被各类债权人申请诉前财产保全、强制执行，这对于已经陷入经营困难甚至是停工状态的房地产项目来说，无疑是雪上加霜。
为了避免预售资金被保全、执行而导致项目建设进度受阻，购房人和债权人的合法权益受到侵害，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行于2022年1月11日，联合发布了《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（法[2022］12号），以进一步规范人民法院对于涉及预售资金监管账户的保全、执行行为。
关于预售资金监管账户的保全、执行的法律规定及司法判例与预售资金监管制度的目的、宗旨和具体办法息息相关，正确把握预售资金监管账户保全、执行的重要前提。
（一）预售资金监管制度
1994年出台的《中华人民共和国城市房地产管理法》建立了预售许可制度，预售资金监管制度是预售制度的重要内容之一。《城市房地产管理法》第四十五条之规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”该条款从国家立法层面对预售款项用途进行了原则性规定。
2013年3月26日，国务院下发《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，要求各地制定本地区商品房预售资金的监管办法，确保商品房预售资金能够用于工程施工建设，以确保购房者利益不受损失。
《城市商品房预售管理办法》第十一条规定“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。”以部门规章的形式明确规定了预售资金的用途，并将制定监管办法的职权下放到房地产管理部门。
本团队对13个省级/省会级城市人民政府部门颁布的关于预售资金监管的政策文件进行梳理，对于关于预售资金监管的关键性规定概括如下：
（二）《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》
随着房地产行业的形势不断下滑，涉及预售资金监管账户的保全、执行行为越来越多，为了规范涉及预售资金监管账户的保全、执行行为，最高人民法院先后单独发布了《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》（法发〔2022〕2号），联合住房和城乡建设部、中国人民银行发布了《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（法[2022］12号）（以下简称“通知”），本团队将结合预售资金监管制度，对前述文件的关键性规定进行解读。
- 明确对预售资金监管账户采取保全、执行的理念、原则
该理念与原则和预售资金监管制度的目的、宗旨等保持一致，有助于预售资金监管制度在诉讼保全、执行制度中得到更好的贯彻和执行。
- 建立人民法院、住建部门、商业银行在预售资金监管账户保全、执行中的联动
在三方联动中：
- 人民法院发挥司法职能，对保全、执行行为进行司法裁判；
- 当地住建部门发挥房地产主管部门职能，及时了解预售资金监管账户被冻结的情况；在预售资金监管账户资金被冻结后，对相关主体请求使用监管账户资金进行审核；
- 商业银行发挥金融监管的角色，根据人民法院的裁判结果、住建部门的审核结果，及时冻结、支付预售资金监管账户。
- 在保全、执行过程中贯彻并保障预售资金的用途
- 房地产开发企业、商品房建设工程款债权人、材料款债权人、租赁设备款债权人等请求以预售资金监管账户资金支付工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金；
- 购房人因购房合同解除申请退还购房款。
- 明确限制对预售资金监管账户中监管额度的款项进行划扣
- 因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件：《通知》并未限制此类债权案件对预售监管资金账户中监管额度的款项进行划扣。
- 其他类型的案件需满足时间条件：除了前述债权案件外，如果对监管额度的款项进行划扣，则须满足时间条件，即“在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施”。
（二）关于对预售资金监管账户进行诉前财产保全、强制执行的相关判例
尽管《通知》出台仅一个月，但是本团队以预售资金监管账户是否可以被冻结、执行作为争议焦点进行检索时发现，法院往往也会紧扣预售资金监管制度，结合纠纷类型、是否竣工、预售款项是否全部用于支付工程款等因素进行裁判。
- 异议人提交的证据无法证明涉案监管账户资金全部用于工程建设的，法院不支持开发商以监管账户特殊性质为由的异议申请
- 本诉纠纷：借款合同纠纷
- 异议人：开发商：邯郸市中祥房地产开发有限公司
- 裁判观点：法院认为该账户内的资金即属于开发商所有，商品房预售资金监管协议仅能约束三方当事人，不能对抗人民法院的强制执行。同时，法院也肯定了人民法院应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对有关商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行、工程建设资金充足的前提下依法执行，或依债权性质依法执行。但是，法院最终以中祥房地产公司提交的证据无法证明涉案监管账户资金全部用于工程建设，故驳回其异议请求。
- 裁判结果：驳回异议人邯郸市中祥房地产开发有限公司的异议请求。
- 案涉商品房预售资金应当用于建设项目的施工，需要保障工程正常建设，一般不得冻结和划扣
- 本诉纠纷：合同纠纷、无因管理、不当得利纠纷
- 异议人：开发商：四川世纪众成房地产有限公司
- 裁判观点：法院认为案涉账户性质为专用账户，而非基本存款账户、一般存款账户或临时存款账户。其资金使用范围具有明确限制，应优先支付纳入监管的工程项目工程款，以保障工程施工顺利开展。由于监管账户资金应用于支付被监管工程的工程款，不得另作他用。故本院扣划上述账户存款确有不当，应予以撤销。
- 案涉项目没有完成竣工备案的，预售资金监管账户不得进行冻结和扣划
- 本诉纠纷：股权转让合同纠纷
- 异议人：施工单位：中国二十冶集团有限公司
- 裁判观点：本案中，案涉资金均系从商品房预售资金监管账户进行的冻结、扣划，由于涉案工程项目一、二期均没有完成工程建设，案涉商品房预售资金应当用于建设项目的施工，如果不及时支付，将无法保证工程建设正常进行。
- 裁判结果：1.撤销对案涉商品房预售资金监管账户资金部分冻结和扣划；2.已扣划的商品房预售资金1.18923033亿元予以返还。
- 项目竣工交付后，购房人利益得到了保障，法律并未禁止法院对监管账户的扣划
- 异议人：四川荟储房地产开发有限责任公司
- 裁判观点：法院肯定了预售资金监管制度的目的，即约束房地产开发公司的用款行为，降低期房买卖的风险，保护购房者的合法权益。同时认为，由于该项目已于2020年10月15日竣工，并于2020年12月底交付物业公司，大部分业主已接房，故该款是否是预售款暂无证据证明。另，即使是预售款，项目已竣工，购房人利益得到了保障，法律并未禁止法院对监管账户的扣划。
- 裁判结果：驳回四川荟储房地产开发有限责任公司的异议请求。
- 在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户的相应款项；在保证工程建设资金充足或者待工程竣工后，可依法划扣执行
- 复议申请人：开发商：青岛国隆昌盛投资置业有限公司
- 本诉纠纷：借款合同纠纷
- 裁判观点：购房者将购房款存入开发商指定的账户后，该账户内的资金即属于开发商所有。就本案所涉普通债权的执行，应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对有关商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户的相应款项；在确保工程建设资金充足的前提下，或者待工程竣工后，依债权性质依法执行。
- 裁判结果：驳回青岛国隆昌盛投资置业有限公司的复议请求。
- 案涉工程虽然经过竣工验收，但尚未进行竣工结算审计，还有应继续支付相应的工程进度款；被执行人名下亦有其他财产可供执行，不得强制划拨商品房预售监管账户内的资金。
- 复议申请人：开发商：东海县锦和房地产开发有限公司
- 本诉纠纷：借款合同纠纷
- 裁判观点：法院肯定了建设方依照建设工程合同约定应当合理支付的建设工程进度款及工人工资，执行法院不得执行；但是案涉工程虽然经过竣工验收，但尚未进行竣工结算审计，均需要继续支付相应的工程进度款。现不动产管理部门就上述情况出具了书面说明，且被执行人名下在本案中的抵押物、质押物均未进行处分，锦和公司名下也亦有其他财产可供执行，执行法院强制划拨商品房预售监管账户内的资金用于清偿涉案债权的条件尚不具备。
- 裁判结果：1.撤销江苏省常熟市人民法院（2019）苏0581执异6号执行裁定；2.对于东海县锦和房地产开发有限公司使用其他监管账户明确用于垫付二期项目的工程款5766179.31元，予以返还至原监管账户。
三、如何应对预售资金监管账户被保全、执行
经过对关于预售资金监管制度的相关法律法规、政策文件等进行梳理，并对司法判例进行分析，当房地产项目的预售资金监管专用账户被保全、执行后，当事人、利害关系人可以对其提出异议。本团队将从程序法与实体法层面，对就预售资金监管账户被保全、执行后，如何提出异议提出如下策略：
（一）提出异议的程序
- 提起异议的法律、法规等规范性文件的依据
| 程序法依据 | 《民事诉讼法》第225条 | 当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。 |
| 《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第6条 | 当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百二十五条规定提出异议的，应当在执行程序终结之前提出，但对终结执行措施提出异议的除外。 案外人依照民事诉讼法第二百二十七条规定提出异议的，应当在异议指向的执行标的执行终结之前提出；执行标的由当事人受让的，应当在执行程序终结之前提出。 |
|
| 实体法依据 | 《城市商品房预售管理办法（2004修正）》 | 第11条 开发企业预售商品房所得款项应当⽤于有关的⼯程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。 第14条 开发企业不按规定使⽤商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。 |
| 各省市关于预售资金监管制度的地方性法规 | ||
| 《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》 | ||
| 审理意见 | 山东省高级人民法院执行疑难法律问题解答（三）（2020.12.22） | 12、被执行人为房地产开发企业，法院能否执行被执行人名下的商品房预售监管账户中的资金？ 答：商品房预售资金是房地产开发企业将正在建设中的商品房出售给购房者，购房者按照商品房买卖合同约定支付给房地产开发企业的购房款。商品房预售资金属房地产开发企业所有，人民法院可以采取冻结措施。但是，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款的规定，商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。法院在执行过程中应当综合考量相关法律、法规等对有关商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行、工程建设资金充足的前提下依法执行。因此，如建设工程施工企业持有关监管部门审批手续、生效法律文书等，请求从商品房预售资金监管账户中支付工程进度款，法院应予支持。 |
| 江苏省高级人民法院执行异议及执行异议之诉案件审理指南（三） | 28 建设方（发包人）依照建设工程合同约定应当合理支付的建设工程进度款及工人工资，执行法院不得冻结。建设方（发包人）或被执行人以此为由提出执行异议，请求解除冻结或准予支付，经查属实的，应予以支持。 | |
| 政策文件依据 | 《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》（法发〔2022〕2号 ） | 14.依法保障建设工程领域中小微企业和农民工合法权益。对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。除法律另有专门规定外，不得以支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因冻结或者划拨农民工工资专用账户和工资保证金账户资金；为办理案件需要，人民法院可以对前述两类账户采取预冻结措施。 |
| 《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号） | 五、加强市场监管和预期管理 2013年起......各地区要切实强化预售资⾦管理，完善监管制度；尚未实⾏预售资⾦监管的地区，要加快制定本地区商品房预售资⾦监管办法。...... |
|
| 《关于进⼀步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号） | （九）完善预售资金监管机制。各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。 | |
| 《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》 | 3.合理选择执行财产。被执行人有多项财产可供执行的，人民法院应选择对被执行人生产生活影响较小且方便执行的财产执行。在不影响执行效率和效果的前提下，被执行人请求人民法院先执行某项财产的，应当准许；未准许的，应当有合理正当理由。 | |
（三）异议理由及证据收集
- 案涉纠纷不是因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权纠纷之外的纠纷案件
- 被保全、执行的账户是预售资金监管账户
- 预售资金监管协议
- 预售资金监管账户备案资料（如有）
- 账户内资金是本项目收取的预售资金的证据
- 当地主管部门出具的证明资料
- 账户内资金确实用于支付工程建设进度款、材料款、设备款
- 施工单位、材料供应商等的付款申请资料
- 每次使用监管资金的申请及审核资料
- 用监管资金支付相应款项的支付凭证
- 项目尚未支付完毕项目开发建设所需资金
- 本项目的施工合同、采购合同
- 进度款的付款申请资料
- 施工单位、供应商出具的工程款实付、应付、欠付等情况的函件
- 项目仍处于房屋所有权初始登记前的阶段：项目处于建设中的证据资料，如施工现场图片、监理日志等
- 保全、执行措施将会对项目开发建设造成阻碍
- 项目尚未完工证据，如现场图片、监理日志等
- 项目存在停工风险或已停工的证据，如施工单位发出的停工函、施工现场图片等
- 当地主管政府部门出具的书面文件
- 还有其他财产可供执行
- 案涉债权还有其他担保措施的证据
- 开发商的其他财产线索
四、结语
预售资金监管账户被作为开发商的财产采取保全措施或被执行在实务中是很具有普遍性的问题，具有很强的实用性。一直以来，预售资金监管账户是否可以被保全、执行，何种情况下可以被保全、执行一直存在争议，尽管《通知》的颁布有助于厘清该争议的部分问题，但是《通知》的实施效果还有待时间与司法实践的检验。希望本文能够有助于各位读者厘清预售资金监管账户被保全、执行与其背后的预售资金监管制度之间的紧密联系，以有助于各位更好地处理类似纠