2019 年 3 月 7 日，财政部发布财金〔2019〕10 号《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)，旨在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率。以有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥 PPP 模式积极作用，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展。

基于此，现律师团队对《实施意见》进行解读，并增加相应的风险提示，以期和大家共同理解学习。

一、牢牢把握推动 PPP 规范发展的总体要求

近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进 PPP 工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进 PPP 规范发展。

(一)规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。

(二)严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借 PPP 名义增加地方政府隐性债务。

(三)公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国 PPP 综合信息平台，充分披露 PPP 项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

(四)诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的 PPP 项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。

重点提示：

推广政府和社会资本的合作是一项长期的事业，意见第一条主要对 PPP 的规范化发展提出了要求，并从制度、政府内部监管、社会监督、政府诚信四方面详细阐述规范发展的总体要求。

1、各级财政部门要将 PPP 规范运作放在首位。本条第一款中规定要明确“正负面”清单。“正面”清单即规范的 PPP 项目应符合的条件，主要体现在《实施意见》的第二条。“负面”清单即 PPP 项目中不得出现的情形，主要体现在《实施意见》的第三条。

2、对于 PPP 项目，政府应当项目合规做、必要的积极做、量力而行做、物有所值才做。应当通过与社会资本的合作，补齐基础设施短板，避免假借 PPP 名义增加地方政府隐性债务的情形，以推动经济高质量发展。

3、有效促进 PPP 项目规范化发展，少不了社会监督。运用好全国 PPP 综合信息平台，从社会资本方的采购、项目全生命周期等方面进行监督。其次，政府应当以身作则，诚实守信，平等的与社会资本进行合作，保障社会资本的可期待利益，维护合作环境的健康发展。

二、规范推进 PPP 项目实施

(一)规范的 PPP 项目应当符合以下条件：

属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在 10 年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序; 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险; 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任; 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金; 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;按规定纳入全国 PPP 综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

(二)在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求： 财政支出责任占比超过 5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式 PPP 项目除外; 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方; 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于 10%的，不予入库。

强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部 PPP 项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的 10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排 PPP 项目运营补贴支出。建立 PPP 项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过 7%的地区进行风险提示，对超过 10%的地区严禁新项目入库。

重点提示：

1、本条第一款是对“正面”清单的详细规定。主要涉及项目识别及准备环节的内容，具体包括项目性质、合作期限、风险责任的划分、付费机制、政府签约主体、项目资本金、社会监督等。

2、明确了政府的签约主体。财金[2014]113 号文及财金函[2016]47 号文对PPP 实施机构适格要求是：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，若需要由县级以上人民政府的派出机构作为政府方签署 ppp 合同，则应当取得县级以上人民政府的正式授权。此次文件明确为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位，依旧不包括政府平台公司。融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业也不能作为社会资本方参与本级 PPP 项目。

3、建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不是建设成本 100%参与绩效考核。此规定并没有否认财办金〔2017〕92 号对于项目建设成本实际参与绩效考核占比最低 30%的规定。

4、对于新上政府付费的 ppp 项目，财政支出责任占比不能超过 5%的规定属于新增内容。其主要目的仍然是化解地方政府债务风险隐患。但对于污水、垃圾处理等“收支两条线”表现为政府付费的 PPP 项目则不在此列。但根据财政金融司负责人对该规定的解读，5%财政支出责任占比的限制只适用于新入库的项目。

5、对于新签约项目，《实施意见》也有新规定，即不得从政府性基金预算安排运营补贴支出，政府性基金预算系政府专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，如将新签约的政府付费项目的运营补贴支出从政府性基金预算中安排，则导致政府在该 ppp 项目中的支出责任加重。

6、从付费形式来看，PPP 项目主要分为三类，分别是政府付费项目、可行性补助项目、使用者付费项目。2017 年末 92 号文要求“审慎开展政府付费类项目”，此次《实施意见》继续严控政府付费项目。对于新上政府付费项目规避上述 3 个限制条件，同时进行打捆、包装为少量使用者付费或者项目内容无实质关联、使用者付费比例低于 10%的，将不予入库的规定系本次《实施意见》新增内容，防止政府打擦边球，增加地方财政的支出责任。贵司高新区项目就存在该问题。

7、本条第三款坚持了 PPP 项目支出 10% 红线，同时建立 PPP 项目支出责任预警机制。规定“两个 10%”，严堵了政府违支付的漏洞。

风险防范：

1、社会资本方应高度重视项目的绩效考核达标率，该指标直接影响 PPP 项目可用性服务费的收取，从而影响项目投资收益的实现。

2、社会资本方成立项目公司后，在后期融资建设环节应注意规避项目公司需要承担的风险。主要包括：如期完成项目融资的风险;项目设计、建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等。

3、资本金应为项目公司股东自有资金，遵循穿透原则的基础上拓宽来源。以债务性资金充当资本金的 PPP 项目将被清理出库。其中基金、保险资金等以权益性资金作为资本金需要满足：非固定回报、非保底收益、投资期限至少与项目保持一致、投资收益源于项目内部收益等。项目公司应当遵守各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按时足额缴纳资本金：城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目为 20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为 25%，铁路、公路项目为 20%。房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目为 20%，其他项目为 25%。

4、入库不等于项目合法，不入库不等于项目不合法。入库为金融机构融资要求。对于政府付费项目，《实施意见》并未完全禁止，只是条件更严格，若当地 PPP 财政支出责任占比在 5%之内的仍可继续实施。

三、加强项目规范管理

各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的 PPP 项目，不得出现以下行为：

(一)存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

(二)本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

(三)未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力 10%红线，自行以 PPP 名义实施的。

(四)以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。

(五)未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

对于存在本条(一)项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

对于存在本条(二)至(五)项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

重点提示：

1、本条文中所涉及的 ppp 项目规范运作的禁止行为，并非系在本文件中首次提出，只是就之前所颁发的规范 ppp 项目运作的相关文件内容的再次强调，属于新瓶装旧酒的情形。同时本条文亦对实施 ppp 项目中出现上述违规情形的处罚措施及机制进行了规定。

2、就本条文第一款而言，在财政部金融司负责人介绍本文所作出的背景之时有所提及，一方面是当前 ppp 项目中不规范情形大量存在，需要对不规范的项目限期整改完善，而不规范的主要表现就在于通过 ppp 方式地方政府违规举债，增加了地方政府隐性债务的风险防范，即出于规范 ppp 项目运作，化解地方隐性债务风险而出台的本文件;另一方面本条文则是列举了当前 ppp 项目中违规增加地方隐性债务风险的情形(收益风险、融资风险等运营过程中所产生的风险)，根据财政部所颁发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113 号文)第十一条第二款规定“项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担”，本文在此基础上进一步作出强调，不得通过将运营风险转移至政府方，避免增加政府隐性债务。

3、就本条文第二款前半部分而言，根据财金[2014]113 号文第二条规定“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，结合国务院法制办于 2017 年 7

21 日发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》第二条第二款关于社会资本方的规定“本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业”。根据国家开发银行解读财金【2019】10 号文《关于 PPP 项目开发评审的相关建议》中对于融资平台的界定应参照以下四方面：第一，是否纳入银监会融资平台名单;第二，收入结构中是否有较大比例(大于 50%)的政府补贴收入;第三，资产负债表中是否有体现政府融资行为的负债;第四，省审计厅专项审计中是否有被认定为政府隐形债务的项目。而《条例征求意见稿》中没有禁止同级国有融资平台、融资平台公司及其他控股的国有企业，可以作为社会资本方参与 ppp 项目的资格。可以看出对同级国有融资平台、融资平台公司作为 ppp 项目社会资本方的限制的减少的趋势，但同时明确国有企业作为社会资本的参股不能对 ppp 项目经营活动构成实质性影响，也是为了防范政府隐性债务的考虑。但目前存在的问题在于对“实质性影响”的界定不明，国有融资平台、融资平台公司及其他控股的国有企业作为社会资本方参与 ppp 项目仍可能有一定顾虑。

因此，根据本条文第二款内容的规定和国家开发银行解读财金【2019】10号文《关于 PPP 项目开发评审的相关建议》对于社会资本方的范围进行了进一步的明确与补充。社会资本方包括民营企业、外资企业、非本级政府所属的国有企业、本级政府所属的非融资平台公司、主要股东非本级融资平台的企业，可作为合格的社会资本方。禁止本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成是实质性影响的国有企业作为社会资本参与本PPP 项目。明确禁止本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目。相较于以往融资平台公司脱钩即可作为社会资本方参与 PPP 项目的要求，这样的规定更为严格。第二款后半部分仍是明确社会资本方的运营责任，在财金[2014]113 号文基础上，进一步强调绩效考核和收益必须挂钩，对政府有支付义务的，必须以绩效考核合格作为前提，从项目收益上对社会资本方进行约束，提升 ppp 项目质量。也与财金 92 号文中对于绩效考核与实际挂钩部分最低为 30%的规定一致，均是为了严格要求社会资本方的项目收益。

4、就本条文第三款而言，强调选择社会资本方方式的合法性。在财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》【财金(2015)21 号】第二十五条“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，规定每年度对 ppp 项目的财政支出不能超过10%，本文件系对上述规定的再次申明，也是出于控制地方债务，打击通过 ppp 方式违规增加政府财政支出及压力的考虑。

5、就本条第四款关于不得以债务性资金充当资本金的规定。对于资本金的来源，资本金需为非债务资金，遵循穿透原则，在次基础上拓宽来源，其中基金、保险资金等以权益性资金作为资本金需满足以下几点要求：非固定回报、非保底收益、投资期限至少与项目保持一致、投资收益源于项目内部收益等。财政部颁发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23 号)第一条明确规定：“国有金融企业不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金”，要求国有金融企业不得提供债务性资金作为项目资本金，该规定则是直接明确要求 ppp 项目不得以债务性资金作为项目资本金。以债务性资金作为项目资本金可能造成项目公司总体负债率升高，项目公司可能承担大量债务导致项目运营困难，不利于 ppp 项目的优质发展，另一方面，也是为了防范政府方通过债务性资金出资，增加地方隐性债务的风险。

6、本条第五款则是本文件较之前所颁发的相关 ppp 项目规范文件中较为突出的一点，之前所颁发的相关文件中只是规定 ppp 项目需要依法公开披露项目相关信息，接收社会监督，但通常情况下，未对该情形下的处罚作出规定。本文中明确若出现该行为需要进行整改，严重的甚至面临项目退库的后果，要求将项目情况披露，接受公众监督，一方面是为了保证公众知情权的需要，另一方面结合本规定出台背景，也是为了规范 ppp 项目运作要求。

风险防范：

于社会资本方而言，承担了 ppp 项目的运营风险，虽本条中相关规定明确的大部分均为对政府方行为的规范，但社会资本方在实施 ppp 项目中，仍需注意按照要求，不得以债务性资金充当项目资本金，同时注意履行自身对应的披露义务。

四、营造规范发展的良好环境

各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

(一)鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与 PPP 项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的 PPP 项目。研究完善中国 PPP 基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国 PPP 基金加大支持力度。各地在开展 PPP 项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。

(二)加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的 PPP 项目。引导保险资金、中国 PPP 基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

(三)聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

(四)保障合理支出。符合条件的 PPP 项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的 PPP 项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。

(五)加强信息披露。依托全国 PPP 综合信息平台，对 PPP 项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。

(六)加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。

(七)强化 PPP 咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供 PPP 项目咨询服务。对于包装不规范 PPP 项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、PPP 项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。 重点提示：

1、本条第一款，对于民资和外资参与 PPP 项目应加大支持力度是本《意见》的一个突出亮点。其中规定扩展的内容为，向民资和外资推介优质项目。并针对二者进行专项转移支付资金优先政策。引导中国 PPP 基金投向、优价采购。此外，该条款中还规定了禁止设置歧视性的内容，并首次在主体中增加中资境外分支机构。

2、本条第二款，较之前所颁发的相关 ppp 项目规范文件，加大了保险资金和中国 PPP 基金的股权投资力度，但该条款中并未明确和细化其参与的路径。通过鼓励金融创新方式，来丰富社会资本合规合规退出。

3、本条第三款，明确了相关政策支持的方向，即未来 ppp 项目实施的重点领域应当关注健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。虽然相关支持的政策并未在本规定中予以明确，但可以预期的是，未来财政部分对 ppp 项目的支出，亦可能向上述重点领域进行倾斜。

4、本条第四款，《意见》中提到，PPP 项目形成的政府支出属于经常性支出，该条款对 PPP 项目形成的政府性支出做出了条件限制，明确了支付依据和支付目的。同时强调政府方的强调重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的项目财政支出纳入预算管理。

5、本条第五款，该条款对于银行系统的完善程度较高，其要求银行加强系统、科学、全生命周期的融资风险管理，避免仅仅以“入库”作为贷款审批或放款的条件。该条款表明若 PPP 项目后续不规范，依然会对其进行整改或者使其退库，入库并不是“一劳永逸”。律师提示，该条款并非为《意见》新增的内容，在之前一段时间内，包括商业银行在内的金融机构都会对有政府背书的纯政府付费项目有所偏向，而国务院财政版出台政策的导向是鼓励纯市场运营的项目。根据“能进能出”的动态调整机制的实行，入库并不代表该 PPP 项目合法合规，而 PPP 项目不入库也不代表该项目不合法不合规。因此律师建议在项目评审报告中增加”PPP 项目项目合规性分析“对照本《意见》中队与规范的 PPP 项目，逐一分析项目的合规性。

6、本条第六款，加强 PPP 项目的分类指导，较之之前所颁发的相关 ppp 项目规范文件更加明确，该条款明确了各类 PPP 项目在不同情形下确保良好的推进的措施，保证 ppp 项目的规范运作。

7、本条款第七款，该条款为《意见》中新增的亮点之一，提出 PPP 咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规的提供 PPP 项目咨询服务，该条款进一步强调了咨询机构和咨询专家在 PPP 项目中的重要性，同时也严格规范了咨询机构和专家的专业性以及职业操守。并且明确了咨询机构和专家违反法律政策规定的责任，对其进行直接约束。同时也促进了 PPP 项目咨询费合理化，避免低价中标、低价至上，也避免收费偏离市场水平。

8、总体而言，本条财政部门所提出的相关举措，均系为了给 PPP 规范发展营造良好环境，同时对重点领域(例如养老、健康、体育等)、重点项目的扶持以及激励措施更为突出。有意识的推进社会资本进入上述重点领域、重点项目，并通过对财政支出的限制，引导 ppp 项目推进的规范运作。

五、协同配合抓好落实各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。

(一)加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。

(二)强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。

(三)鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。

重点提示

1、本条第一款，明确各财政部门应加强协作与沟通，重点针对 PPP 项目前期的项目识别以及项目论证和入库，为 PPP 项目前期进行政策把关。该《意见》对于 ppp 项目前期较之之前相关 PPP 政策法规更为重视，也是为之后 PPP 项目的严格监管放出一定的信号。

2、本条第二款，针对 PPP 项目的全流程进行强化跟踪监测，以推动 PPP 项目良好规范有序的实施，并加大其信息的公开力度，政府严格监管与社会监督结合的举措，推动 ppp 项目的规范实施。

泰和泰钟俊芳律师团队

2019 年 3 月